Veel gedaan en toch weinig bereikt. Waarom presteert Nederland niet in haar klimaatbeleid?

Auteur: Paul Hofman*

Het kan niemand deze zomer zijn ontgaan: de ene natuurramp na de andere diende zich aan en deze werden vaak gerelateerd aan klimaatverandering. Extreme droogte, extreme hitte en extreme regenval zijn daarmee geen modelmatige scenario’s meer, maar het begin van een nieuw klimaat. Het aantal natuurrampen is de afgelopen 20 jaar verdubbeld, zei de secretaris-generaal voor rampenbestrijding van de Verenigde Naties afgelopen jaar al. Het meest kwetsbaar zijn de arme landen. In de toekomst zal het aantal natuurrampen verder oplopen en de extremen zullen extremer worden. Ook zal klimaatverandering grote impact hebben op de essentiële ecosystemen, die toch al zwaar onder druk staan.

Door deze zorgelijke signalen zou je haast vergeten dat er in 2015 juist een zeer optimistische sfeer ontstond: we kunnen klimaatverandering remmen en we gaan dat ook doen! In het akkoord van Parijs beloofde de wereldgemeenschap om de klimaatopwarming in 2050 “well below” 2 graden te houden en werd zelfs verwezen naar 1.5 graad als streven. Zo’n eensgezind en ambitieus geluid was tot kort daarvoor ondenkbaar, gezien de vele verschillende belangen tussen de naties.

In Nederland sprak de premier van een ‘historisch akkoord’ en ‘goed nieuws voor Nederland, Europa en de wereld’. De resultaten sloten aan bij de ambitie die Nederland had getoond bij aanvang van de top. Er waren grote verwachtingen voor het vervolg. Nederland had de kennis, de financiën en de handelsgeest om een voortrekkersrol op zich te gaan nemen. Waar staat Nederland nu en hoe is dat te verklaren? En wat moet er veranderen om het Nederlandse klimaatbeleid succesvol te maken?

Nederland presteert onvoldoende

Er zijn verschillende doelstellingen geformuleerd. In 1990 stelde de overheid als doel om in 2020 25% minder uitstoot van broeikasgassen te realiseren. Volgens voorlopige cijfers van het CBS bleef het steken op 24.5% daling, vooral door de tijdelijke effecten van de COVID-crisis. Deze crisis zorgde voor 8% daling van de CO2 uitstoot. Maar inmiddels zijn deze tijdelijke effecten voorbij, de uitstoot groeit en daarmee ook de afstand tot de doelstelling. Dat deze doelstelling niet vrijblijvend was, bevestigde de Raad van State in de beroemde Urgenda-uitspraak, waarin het de Staat het bevel gaf om ten minste 25% reductie te halen. Het niet behalen van deze doelstelling en de klimaatverandering waaraan dat bijdraagt is naar het oordeel van de rechtbank ‘in strijd met het recht op leven en welzijn’.

In 2013 werd het energieakkoord gesloten. Hierin staan tal van doelen gemeld voor 2020 en 2023. Sommige doelen werden behaald, zoals het creëren van banen en de aanleg van windparken op zee. Toch bleven andere doelen achter: er is te weinig energie bespaard, te weinig energie wordt groen opgewekt op land en de brandstof voor mobiliteit is onvoldoende verduurzaamd. Daarbij is discussie mogelijk over wat als ‘duurzaam’ meegeteld kan worden. Met name biomassagebruik is controversieel.

Bij het sluiten van het akkoord van Parijs in 2015 was dan ook helder dat Nederland zelf ook de nodige stappen moest zetten om haar eigen doelstelling aan te scherpen en te realiseren. Dat duurde enkele jaren, maar in 2019 was het akkoord van Parijs uitgewerkt in een Nederlands klimaatakkoord. Deze heeft als doel 49% CO2 reductie te realiseren in 2030 en 95% in 2050. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) raamt het resultaat in 2030 in de Klimaat en Energieverkenning echter slechts op 34% CO2 reductie, op basis van het vastgestelde en voorgenomen beleid.

In 2020 is echter op Europees niveau geconstateerd dat de doelstellingen voor Europa en haar lidstaten fors verhoogd moeten worden om het doel van het akkoord van Parijs te realiseren. Het Europese doel is om in 2030 55% CO2 reductie te realiseren en klimaatneutraal te zijn in 2050. Het doel van 55% is echter niet direct bindend als nationale doelstelling voor Nederland. Een volgend kabinet moet bezien of de doelstelling voor Nederland wordt aangescherpt. Gezien Nederland nu al niet slaagt de doelstelling van 49% te realiseren uit het klimaatakkoord, ligt het in ieder geval voor de hand dat inspanningen fors verhoogd zullen moeten worden.

Waarom lukt het niet om doelen te halen?

Politieke cultuur

De afgelopen decennia is er een groeiend besef en steun voor het tegengaan van klimaatverandering. Maar ook nemen de protesten toe tegen concrete maatregelen die nodig zijn voor het behalen van de doelstellingen. Gevreesd wordt voor het verlies van werkgelegenheid, voor hoge kosten voor woningeigenaren, onzekerheid voor het toekomstperspectief van landbouwers en ondernemers, voor aantasting van natuur en landschap en voor (geluids)hinder.

Voor politici levert dit een groot dilemma op: enerzijds weten velen wat er gedaan moet worden om klimaatverandering tegen te gaan en de bijbehorende doelstellingen te realiseren, anderzijds is er voor die verregaande veranderingen – die ingrijpen in onze economie en persoonlijke leven – vaak geen draagvlak. Dit levert daarom een groot electoraal risico op. Afhankelijk van de politieke cultuur en signatuur zijn politici en partijen daar meer of minder gevoelig voor. Het dilemma is echter universeel en tijdloos. Machiavelli schreef immers in 1532 reeds het volgende:

Niets valt zo moeilijk te organiseren, niets maakt zo weinig kans op succes, niets is zo gevaarlijk bij het doorvoeren ervan, als vernieuwingen. Wie zich daarvoor inzet, maakt zich allen die van de oude situatie profiteerden tot vijanden – terwijl hij op weinig enthousiasme mag rekenen bij hen die uit de nieuwe toestand profijt zouden kunnen halen. Hun lauwheid spruit voort, enerzijds uit vrees voor de tegenstanders die zich op statuten en tradities kunnen beroepen; anderzijds uit het feit dat mensen over het algemeen achterdochtig zijn en nieuwigheden nooit echt vertrouwen voordat zij er beter van zijn geworden. Bijgevolg zullen allen die tegen veranderingen gekant zijn, bij elke gelegenheid fanatiek ten aanval blazen, en zullen de voorstanders liever de kat uit de boom kijken. Met als resultaat dat de positie van de vernieuwers en hun medestanders altijd gevaar loopt.”

Bestuurlijke cultuur

Specifiek voor Nederland speelt ook onze bestuurlijke cultuur een rol in het slecht presteren. Dit is te herleiden tot de jaren ’90. Decennia had Nederland een Rijnlands model voor bestuur. Dit stond tegenover het Angelsaksische model dat we kennen uit het Verenigde Koninkrijk (VK) en de Verenigde Staten (VS). In de jaren ’90 gingen juist het VK en Nederland voorop in de zoektocht naar een fusie tussen beide. Een derde weg, die het beste uit de twee modellen zou halen.

Het Rijnlandse bestuursmodel is georiënteerd op het bemiddelen tussen de georganiseerde belangen. Alle belanghebbende partijen worden onder regie van de Staat uitgenodigd voor overleg dat net zolang duurt totdat er een compromis stolt tussen deze partijen. De Staat bewaakt zowel het proces als de opvolging. Het Angelsaksische model is echter vooral georiënteerd op het respecteren van scheidslijnen in de politiek én tussen de Staat en de markt. Daar waar de Staat zich verantwoordelijk voor voelt neemt het de regie, maar daar waar de markt aan zet is trekt de Staat zich terug.

Uiteraard bestaan hierin tal van variaties in landen en over de tijd. Een van de variaties is de ‘derde weg’, die in de jaren ’90 aan populariteit won. Met name in Nederland heeft dit tot een ambivalente bestuurlijke praktijk geleid. Enerzijds wordt ingezet op het bemiddelen van de georganiseerde belangen tot akkoorden, anderzijds wordt er scherper gewezen op scheidslijnen en heeft de Staat een terugtrekkende beweging gemaakt. Hoewel het nu te ver voert om dit nader te beschouwen, helpt het ons wel om het klimaatbeleid te duiden.

Voor de realisatie van deze ambities waaraan Nederland zich verbonden voelt, stelt de regering zich in het binnenland op als systeemverantwoordelijke: iedereen zit aan tafel te overleggen en middels akkoorden worden afspraken gemaakt over de uitvoering. Maar de verantwoordelijkheid voor het realiseren van het resultaat is in Nederland belegd bij de belangenverenigingen. Deze belangenverenigingen beroepen zich vervolgens op de randvoorwaarden waarin voorzien moet worden. Deze onduidelijkheid over verantwoordelijkheden remt de voortgang, temeer het klimaatbeleid een hoge mate van complexe wederzijdse afhankelijkheden kent met hoge risico’s.

Persoonlijke ervaring

Sinds 2018 ben ik als wethouder in een plattelandsgemeente verantwoordelijk voor het klimaatbeleid. Vanuit die functie ben ik ook op regionaal en landelijk niveau betrokken bij de uitwerking van het Nederlandse klimaatbeleid.

In mijn gemeente hebben we een eigen ambitie geformuleerd: energieneutraal in 2030. Deze ambitie wordt breed gedragen. Ook wij presteren echter nog niet. Grote stappen zijn te maken door energie op te wekken met windenergie en met zonne-energie op landbouwgrond. Maar dit geeft een enorme weerstand, zowel in de samenleving als bij de politieke partijen in de Raad. De besluitvorming hierover is daardoor al enkele malen vertraagd en geformuleerde randvoorwaarden zijn zo streng dat realisatie complex zal zijn.

Voor zonnedaken en energiebesparing bij bedrijven en woningen is veel draagvlak. Hier zijn we echter afhankelijk van de inzet van anderen voor de realisatie, zoals dak- en huiseigenaren, ondernemers, de netwerkbeheerder, financiering, etc. De regisserende rol van de gemeente wordt niet ondersteund met bevoegdheden en middelen, waardoor verleiding en ontzorgen de belangrijkste strategieën zijn die toegepast kunnen worden. Wat we willen, kunnen we niet afdwingen. Wat we kunnen afdwingen, daarvoor ontbreekt het draagvlak. Het dilemma van weerstand tegen verandering en wederzijdse afhankelijkheden wordt ook weerspiegeld in de regio.

Op landelijk niveau zit ik in de borgingscommissie van het klimaatakkoord voor de afspraken met industrie. De ambitie is daar hoog, maar doelen zijn vrijblijvend geformuleerd en tevens altijd gebonden aan randvoorwaarden. Bij het invullen van die randvoorwaarden is een gebrek aan regie en verdeling van verantwoordelijkheden zichtbaar. Zo worden bijvoorbeeld investeringen in het noodzakelijke energienetwerk niet tijdig gerealiseerd en werken de ambities van de bedrijven/industrieclusters nog onvoldoende door in de eigen investeringsbeslissingen.

Pas wanneer vervuiling belast gaat worden, zal dit gaan doorwerken. Maar tegen een snelle invoering van een CO2-heffing wordt ingebracht dat dit de toekomst van de bedrijven en werkgelegenheid in het geding brengt. Voortgang stagneert.

Ook als trekker voor het verduurzamen voor het maatschappelijk vastgoed (gemeentelijk eigendom, scholen, sport, etc.) constateer ik dat ambities (logischerwijs) verbonden zijn aan de financiering van de extra lasten die verduurzaming met zich meebrengt. Iedere sector heeft een ‘routekaart’ gemaakt voor de verduurzaming, maar voelt zich niet verantwoordelijk voor de realisatie zolang randvoorwaarden nog niet ingevuld zijn. Alle ambities en rapporten ten spijt is de snelheid van verduurzaming daardoor niet of nauwelijks toegenomen tot nu toe. En dat terwijl de verduurzaming wel drie keer zo snel zou moeten verlopen willen we de 49% CO2 reductie in 2030 halen.

De formatie

Een kabinetsformatie is een logisch moment om doelen te herijken en passende maatregelen te formuleren. Dat het doel uit het klimaatakkoord van 49% CO2 reductie in 2030 herijkt moet worden lijkt zonder meer noodzakelijk om de doelen van Parijs te realiseren, als ook om recht te doen aan de gerechtelijke bevelen en om binnen de Europese doelstelling een evenredige bijdrage te leveren.

Echter, dat we zelfs de huidige relatief beperkte doelstellingen niet realiseren met de inzet die nu gegeven wordt door overheden, maatschappelijke en commerciële partijen is een helder signaal dat er een fundamenteler debat gevoerd moet worden over de politieke en bestuurlijke stijl van opereren in het klimaatbeleid. Daarom bepleit ik tot slot de volgende twee algemene richtingen die we als Nederland zouden moeten nemen:

  1. Depolitiseer het klimaat. Een (potentiële) electorale strijd zorgt voor electoraal risicomijdend gedrag, waardoor noodzakelijke maatregelen te lang uitgesteld worden of überhaupt niet uitgevoerd worden. Het klimaat dient geformuleerd te worden als een gezamenlijke verantwoordelijkheid in een situatie van noodzakelijk handelen. De gerechtelijke Urgenda-uitspraak, die de Staat dwingt om CO2-reductie te realiseren, kan helpen om het tegengaan van verandering als een apolitiek te definiëren. Het gaat dan met name over het doel en minimaal noodzakelijke middelen voor de realisatie. Een adviesraad voor klimaat kan helpen om hier een scherp objectief beeld bij te krijgen. Uiteraard dient er ook ruimte te zijn voor een politiek-maatschappelijk debat over accenten die daarbinnen gelegd kunnen worden.
  1. Definieer de verantwoordelijkheden van de Staat tegenover de decentrale overheden en maatschappelijke- en commerciële belangenpartijen. Deze verantwoordelijkheden van eenieder dienen met urgentie ondersteunt te worden met wettelijke bevoegdheden en middelen om die verantwoordelijkheden te kunnen realiseren. Hierbij lijkt het mij onvermijdelijk dat de Staat verantwoordelijkheid neemt voor zowel het proces als óók voor de realisatie van de centrale doelstelling.

Paul Hofman

* Paul Hofman (1988) studeerde politicologie aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Van 2016 tot 2018 was hij lid van Provinciale Starten in Gelderland en vanaf 2018 is hij wethouder in Bronckhorst. Paul is sinds 2018 tevens lid van de commissie Economie, Klimaat, Energie en Milieu binnen de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).

Omslagfoto door Matt Palmer via Unsplash

Dit bericht heeft 2 reacties

  1. Thorwald

    Nog een commissie/adviesraad erbij ! Dat is vast de oplossing Paul. Ondertussen adviseert/coached de ene helft van NL de andere helft (vooral diegene die geen beslissingen durven te nemen en er dus maar weer een extern onderzoek tegenaan gooien.

    Probleem daarmee is dat er geen mensen meer overblijven die het echte werk kunnen doen. Bijv. het leggen van al die leidingen/kabels in de grond.

    Maar geen probleem: we zetten nog een commissie op om te onderzoeken waar we die 20.000+ techneuten vandaan gaan halen.

    Zoals we in de infra zeggen: als je er geen verstand van hebt kan alles.

Geef een antwoord